【关注】中国新闻周刊:中美究竟能否避免贸易战?

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  受访专家贾晋京系中国人民大学重阳金融研究院院务委员兼宏观研究部主任、首席研究员,本文刊于4月2日《中国新闻周刊》。

  中美能否避免打“贸易战”?

  以特朗普强烈的贸易保护主义思维以及美国当下对华焦虑明显增加、特朗普又面临中期选举的现实,中美贸易摩擦的升级和频繁出现几乎是注定要出现的一幕。

  对于一些长期关注特朗普对华贸易政策的业内人士而言,美国总统特朗普在白宫正式签署对华贸易备忘录这一幕其实比他们最初预计的还要来得稍微迟了一些。

  特朗普在北京时间3月23日凌晨签署这份对华贸易备忘录时当场宣布,基于“301调查”结果,将有可能对从中国进口的600亿美元商品征收关税,并限制中国企业对美投资并购。在签字仪式现场,美国商务部长威尔伯·罗斯、贸易代表莱特希泽、总统贸易顾问彼得·纳瓦罗等人一同见证了这一中美贸易发展史上的特殊时刻。

  此前,在出席美国参议院听证会时,莱特希泽表示,征收关税的商品将包括航空、铁路、新能源汽车和高科技产品等。

  在一些分析人士看来,这份号称引发中美“贸易战”的备忘录并非横空出世。在2016年特朗普竞选总统时,“贸易战”的思维就已经冒头。特朗普竞选时提出的施政目标中,就包括对华进口产品要征收45%的关税,其理由是中美贸易之间不平衡给美国带来的巨大贸易逆差。

  以特朗普强烈的贸易保护主义思维以及美国当下对华焦虑明显增加、特朗普又面临中期选举的现实,中美贸易摩擦的升级和频繁出现几乎是注定要出现的一幕。不过,因为特朗普政权内部的一些变化和调整,以及中方为避免贸易摩擦而作出的种种努力,这一幕才推延到特朗普的总统任期已过去了一年多时才出现。

  “中美双方一直就经贸问题进行着磋商。当然,我们有信心和能力在任何情况下都维护好国家的正当合法利益。现在,球在美方一边,希望美方作出理性慎重的决策和选择。”在3月26日的记者会上,外交部发言人华春莹就美方拟对中国输美产品征税新举措再次表明了中方的态度。

  

图为广西钦州保税港区码头。(资料图片)

中新社记者 俞靖 摄

  “蓄谋”已久

  在特朗普入主白宫之初,美国政府内部至少还有人试图做出对华贸易的缓冲姿态。特朗普政府内部的自由派人士,如特朗普的女婿、担任总统高级顾问的库什纳,国家经济委员会主任加里·科恩和国家经济委员会副主任迪娜·鲍威尔等,这些因为与华尔街关系极为密切而被称为白宫“华尔街派”的人士与中方进行了密切沟通和交流。最终,在2017年4月国家主席习近平与美国总统特朗普的海湖庄园会晤期间,中美双方达成了关于消除贸易不平衡现象的“百日计划”。

  “百日计划”总共有十项共识,包括中国进一步开放农产品市场,双边开展金融合作,中方进一步增加美国的能源进口,并开展生物技术合作等。其中,金融合作共识共有五项,农产品合作有两项,能源和技术合作共一项。不过,“百日计划”公布并实施后,美国和中国都对这项计划各有微词。美国彼得森经济研究所所长亚当·波森在接受《中国新闻周刊》采访时认为,“仅仅靠出口牛肉和禽肉无法改变美中贸易赤字”,而目前中方在金融市场开放问题上“只开放了一个角落”。

  但实际上,中方在“百日计划”中已经展现出明显的扩大开放的姿态,如开放电子支付、信用评级准入并给予两家美国公司金融机构债券承销和结算许可证等。而中方所提出的希望美方开放高科技领域的出口,则在“十项共识”中并没有得到实质性体现。

  就在“百日计划”刚满百日之际,美国率先挑起事端,在2017年8月开始了对华贸易的“301调查”,并在根据5月份开始对美国进口的洗衣机和光伏产品进行所谓“201调查”结束后对上述产品开征高额关税。2018年1月,华为与美国AT&T的合作因受到美国官方压力而终止。随后美国的移动运营商和零售商纷纷取消与华为的合作,华为手机扩大在美市场份额的努力遇到重大挫折。这样,美国政府拟针对从中国进口的家电、通讯和光伏产品等加征关税的布局基本宣告完成。

  不过,总体而言,2017年下半年仍旧是美国在中美贸易不平衡问题上的决策摇摆期。2017年11月特朗普访华期间,双方为中美贸易不平衡问题做出进一步努力,签署了创纪录的超过2500亿美元经贸合作大单。但在一些白宫方面人士看来,各种合同和计划的宣布、签订并没有收到立竿见影的效果。

  2018年1月开始,“华尔街派”在白宫内部因为政见与特朗普不一致而受到打击。鲍威尔于1月辞职,库什纳在决策中“被边缘化”。3月,科恩因为在钢铝关税问题上与特朗普看法不一而辞职。特朗普对钢铝进口开征高额关税一事,科恩事前竟没有获得足够的征询,双方关系已经闹僵。接替科恩的库德洛被称为“自由贸易的鼓吹者”,但同时也是特朗普政策的坚定执行者,而后一项特点是特朗普更为看重的。

  在3月的一轮让人眼花缭乱的走马换将之后,以首席贸易代表莱特希泽、商务部长罗斯和白宫贸易顾问纳瓦罗为首的强硬派开始主导对华贸易政策,中美经贸关系中的最后一个缓冲空间萎缩。特朗普政府在就职一年零两个月后,相关政策完成了一个逆转过程。

  促使这一转折发生的背景其实相当复杂。首先是特朗普政府的对华贸易政策取得的效果并没有达到美国的预期。不论是“百日计划”还是超过2500亿美元的经贸合同,都没有在2017年有效地降低中国对美贸易顺差。尽管2017年人民币对美元升值幅度达到6.16%,顺差增速却达到了8.12%。按照美方的统计方式,中国对美贸易顺差总额高达3595.28亿美元。

  其次是美国政治气候的变化。特朗普政府内部的高官更迭,社交媒体发生与选举有关的泄密案,再加上2018年11月份即将举行的美国国会中期选举,三波政治风浪叠加。“这迫使特朗普不得不在外交和对外贸易上采取强硬措施,以转移国内舆论和选民的注意力。这是特朗普要发动‘贸易战’的主要动机。”中国人民大学重阳金融研究院首席研究员贾晋京告诉《中国新闻周刊》。

  3月22日,美国贸易代表办公室发布了“301调查”报告,认定中方在网络安全、知识产权、反垄断法律、标准化法律和先进技术获取上存在问题。

  所谓“301调查”源自美国《1974年贸易法》第301条。该条款授权美国贸易代表可对他国的“不合理或不公正贸易做法”发起调查,并可在调查结束后建议总统实施单边制裁,包括撤销贸易优惠、征收报复性关税等。事实上,在这一具有强烈的单边主义色彩的调查进行期间,美国就已经开始紧锣密鼓地做着要发起“贸易战”的各种准备。“301调查”报告发布当天,美国就公开了针对中国输美的600亿美元产品征税的备忘录。

  

图为广西钦州保税港区泊位。(资料图片) 中新社记者 俞靖 摄

  先高举大棒再轻轻落下

  对华贸易备忘录中的产品清单由特朗普授权美国贸易代表办公室在30天内制订,目前能够看到的征税产品分类大约有100类,从轻工业品如鞋类、玩具和家电类等到重工业产品,覆盖范围极广。其中,医疗器械、高铁设备、生物医药、新材料、农机装备、工业机器人、信息技术、新能源汽车以及航空设备被认为涉及《中国制造2025》所计划发展的主要产业,因而一些舆论认为,特朗普这次挑起的贸易争端除了要降低贸易不平衡现象之外,还有意打压中国高科技产业的发展。

  “《中国制造2025》是一个产业政策性的文件,覆盖了整个工业领域。说特朗普政府对华贸易备忘录是专门针对《中国制造2025》,有些夸张了。”贾晋京对《中国新闻周刊》表示。事实上,中国在高铁设备、新能源汽车以及航空设备上几乎没有对美出口。

  经过奥巴马时期的波折和反复,美国高铁项目已成为纸面项目,中国铁路产品制造商目前对美出口的铁路设备基本上只是几个大城市的地铁项目,短期内根本没有可能对美出口高铁产品。其余项目中,如新能源汽车上,中美合作几乎接近于零, 2017年中国对美出口5万多辆整车,绝大部分都是燃油发动机汽车。而在航空设备上,波音公司于2017年刚刚在中国舟山建成了首个海外飞机组装厂,预计今年投产。如果真的对来自中国的航空产品征税,自身也将会遭到反噬。因此,贾晋京认为,目前特朗普签署的备忘录中的征税项目还不是最后真正的征税项目,“还没有任何执行和落实”。

  即便是对中国输美产品征税,美国政府还需要考虑到一个可替代性的问题。2016年,中美之间的贸易总额(货物与服务贸易)达到6485亿美元,中国对美国货物出口达到4626亿美元。其中,“第一大户”电子产品总额占1290亿美元,其次是机械产品,总额为970亿美元,两者占中国对美货物出口总额的48.85%。根据中方的数据,中国对美出口的机电产品第一位为自动数据处理设备、通信设备以及电工器材,总额大约为1054亿美元。

  “中国的工业产值在2011年就超过美国,现在已经是美国的1.8倍。”贾晋京说。以美国本国的工业实力,它短期内不可能对相关的进口工业品进行替代生产。如果美国撇开中国寻求这部分产品的替代进口,以目前的全球产能和整体生产水平,量和质上均难以保证。最终可能导致的结果之一,正如美国财经新闻台CNBC所预测的那样,美国国内产品的零售价格将“平均上升10%”。

  因此,虽然口头上高调,但美国真正要按图索骥地实施其贸易保护主义措施,就不得不考虑其后果,这也会导致美国真正出台进口征税清单时会有所收敛。在3月初的钢铝关税问题上,美国正是采用了先高举大棒再轻轻落下的做法:先开出高额关税,随后先后对加拿大、墨西哥、日本、韩国和欧盟的钢铁进口关税进行豁免,在很大程度上抵消了关税带来的进口产品价格上升问题。

  能源和服贸领域合作的空间

  尽管特朗普政府在对华贸易备忘录所提的目标与最终的实施中留下了比较大的弹性空间,但这不意味着问题都能在这个空间里得到妥善解决。如果想避免采取对双方损伤都很严重的贸易保护举措,从中方的角度而言,目前大致有两种能够有助于解决问题的办法:短期来看,中国需要增加对美国的进口额;从中长期来看,应该通过提高增幅予以解决。

  增加对美国的进口额这一尝试,实际上已经在“百日计划”和2500亿美元的贸易合同中有所体现。但是中国对美国农产品的进口额度增幅有限,始终维持在200亿至300亿美元之间,不到中国对美国贸易顺差的十分之一。加上农产品本身附加值比较低,而中国又有粮食安全的考虑,其实对美农产品的需求空间已经不大。

  但能源方面,正如美国商务部长罗斯所提及的那样,是一个双方都可以接受的合作领域,未来中美必然在石油和天然气这两个大宗商品之间建立紧密联系。目前,美国的石油产量已经达到每日千万桶级别,与俄罗斯和沙特一起都已位列于千万桶级的石油生产商。2015年,美国政府解除了油气资源出口管制。2016年中国消费了20%的美国出口原油总额,成为美国最大的原油出口国。2016年8月,美国向中国出口的第一批液化天然气(LNG)在深圳靠岸,开启两国之间的天然气贸易。

  不过,美国的液化天然气出口受到自身产能限制,在短期内不可能大幅度地出口中国。目前美国西海岸几乎没有像样的液化天然气设施,其相关设施集中在墨西哥湾,向中国出口的液化天然气需要经过加勒比海、大西洋、好望角、印度洋,再经过巽他海峡才能到达中国海域。到2020年,仅中国需要进口的天然气就高达1240亿立方米,而2016年美国出口的天然气总量不过660亿立方米。中国从2016年8月到2017年7月进口的美国天然气才11.2亿立方米。而且,美国新建的液化天然气设施,基本上要到2020年才能大规模投入应用。为了解决这个问题,在特朗普访华过程中,中方能源公司签署了参与美国阿拉斯加州的能源基建项目430亿美元的备忘录。当然,这一切从纸面变为现实,还需要很多年。

  此外,中国一直希望美国开放高科技产品对华出口和基础设施建设准入。但美国方面在对华出口高科技产品一直持有“知识产权和安全方面的担心”。在基础设施建设准入问题上,亚当·波森等多位美国彼得森国际经济研究所学者认为,基础设施建设的决定权掌握在各个州政府手中,美国联邦政府可以提供一定的财政补贴并进行协调,但无权干预。这种特殊的两级体制使美国的基础设施建设在今天无法高效展开。也就是说,因为一些所谓“安全”和“体制”的问题,美方在向中方开放市场时顾虑重重。

  当然,美国人认为在服务贸易领域还有延伸空间。美国贸易代表办公室的数据显示,2016年美国服务贸易对中国的出口总额达到542亿美元,较2015年上升11.6%,较2001年中国加入世贸组织(WTO)时增长了908%。2016年,在中美双方的服务贸易上,美方获得了380亿美元的顺差,主要的服务贸易领域为旅游、知识产权保护(如商标和电脑软件)以及交通等。此外,在美方念兹在兹的金融服务方面,在“百日计划”中,中美方面的进一步贸易开放才刚刚开始了一些新的尝试。

  不是单靠汇率能解决的问题

  中美贸易不平衡的问题,从2000年左右就已经开始。是年中国超越日本,成为美国最大贸易逆差国(货物贸易)。中国对美贸易顺差问题即从此刻变为越来越受到关注的显性问题。此后除了2009年,中国每年对美出口都在飞速上升。根据美方发布的统计数据,对美贸易顺差从2000年的838.33亿美元一直飙升到2017年3595.28亿美元。

  虽然廉价的中国商品进入美国,使得这个国家在超发美元的同时维持了较低的通胀率,但美方自由派智库经济政策研究所(EPI)认定,中国富有竞争力的商品涌入导入美国实体经济受到冲击,从2001年到2013年总共导致320万个美国工作岗位流失,其中有240万个岗位来自实体经济。在特朗普口中,中国产品导致美国6万个工厂关门,600万个工作岗位流失。具有讽刺意味的是,2018年美国政府发布的统计数据显示,本国2月份失业劳动力总数为670.6万人。

  本世纪以来,历任美国总统都试图采用强硬的外交或者经济手段迫使中方解决中美贸易不平衡的问题。在21世纪的头十年,美国主要通过施加压力,迫使人民币对美元汇率升值来解决巨大的贸易赤字问题。这是在2000年前美国用于对付作为贸易逆差国的日本所使用的手段。最著名的案例是1985年的美、日、德、法、英五国的《广场协议》。日元对美元汇率两年内从大约1:250日元升至1:140日元,升值幅度80%以上。这使得日本对美国贸易顺差始终维持在500亿到600亿美元之间,最高顺差只有897亿美元(2006年),仅比1985年(461亿美元)增加了94%。而在同一时间段,中国对美顺差从600万美元迅速涨到2341亿美元,增幅高达3900%。

  显然,使用《广场协议》的老套做法对解决中国对美激增的贸易顺差问题并不灵光。中方从2005年起实施汇改,逐步实现人民币升值。当年7月21日的人民币汇改,从外界简单认定的“钉住美元”的政策开始调整为“实行以市场为基础的、参考一篮子货币进行调节的、有管理的浮动汇率制度”,随后美元对人民币汇率从2005年汇改前的1:8.27一路贬值至2014年跌破1:6.1,截至当年年底,人民币有效汇率升值51.04%。2014年人民币基本上处于2005年汇改以来的升值区间,仍未能阻止中国对美贸易顺差从2013年的3186亿美元增加到3448亿美元。其原因是中国对美国贸易的结构庞大而且复杂,双边交易互补性极强,大部分贸易产品受到汇率变动的影响不大。

  在汇率问题上施压,并不能改变中国对美贸易的巨额顺差趋势,这在特朗普政权上任伊始就意识到了,因此美国并未把中国列入所谓“汇率操纵国”名单中。然而,依靠单边的贸易保护主义措施来应对,本就至少是“杀敌一千自损八百”的做法。美国贸易代表办公室的数据显示,2016年美国国内与中国相关的贸易以及制造业岗位多达910万个。

  由于上述各方面的原因,解决中美双边贸易不平衡问题并不能一蹴而就,无论是正面的“百日计划”还是负面的600亿美元产品征税,都不可能在短期之内解决问题。美方即使最后真的对相关产品开征关税,中方用以“应战”的方式也有不少。

  “我们手中的底牌比美国多,美国对我们的需求大于我们对美国的需求。”贾晋京告诉《中国新闻周刊》。除了有针对性的贸易报复手段,诉诸世界贸易组织(WTO)也是一种解决方法,但在硬碰硬的口头交锋的态势下,双方仍有谈判空间。在特朗普签署征税备忘录后,中方将报复领域限制在农产品领域,也为后面的谈判留下了空间。最终,本次针尖对麦芒的贸易对垒,或将会以美国逐步缩小其征税领域而暂时告一段落。

  不过,这次由美方发起的中美贸易对垒仍值得认真审视。在尝试了多种手段无效之后,号称“自由贸易立国”的美国使用如此消极的贸易保护主义手段来维护自己的利益,不仅损害了美国的国际信用,也给国际关系带来了负面影响和作用,其后续会引发何种连锁效应,尚不能仓促给出结论。

  

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